相對于貨幣政策，今年政府工作報告有關財政政策著墨較多。報告指出，2022年積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)。要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要堅持過緊日子。嚴肅財經(jīng)紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。財政政策和貨幣政策要協(xié)調聯(lián)動，跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合。

顯然，政府工作報告對于2022年財政政策作用的定位重在“穩(wěn)增長”。由于當前經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊和預期減弱三重壓力，僅僅依靠貨幣的力量很難使經(jīng)濟恢復正常，此時需要更多地借助財政力量，逐漸修復消費、投資等領域的低迷。經(jīng)濟學理論表明，在經(jīng)濟下行、需求全面收縮的時候，財政政策往往比貨幣政策更能有效帶動經(jīng)濟增長，此時運用擴張性的財政政策，可以使社會總需求與總供給的差額迅速縮小，經(jīng)濟增長動力迅速恢復。因此，2022年財政政策將發(fā)揮更為重要的作用。

要將積極的財政政策落地，并不容易。以2021為例，2021年財政政策偏緊，財政增收減支控債，財政收入增速持續(xù)高于支出增速，收支增速差為歷年最大值。如果將公共財政和政府基金兩項加起來，2021年，我國財政赤字比去年同期少了2.8萬億元，年化后大致相當于GDP的5.2%，財政赤字收縮創(chuàng)近幾年新高，這給國內需求增長和經(jīng)濟增速帶來明顯壓力。因此，深入研究2022年財政政策面臨的風險與挑戰(zhàn)，對于全面貫徹政府工作報告精神，促進2022年宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義。

挑戰(zhàn)之一：2022年基建政策定調較為積極，但基建增速反彈的空間有限。原因在于兩個方面，一是缺少合適的項目，二是缺少配套資金。

從項目來源來看，經(jīng)歷過去幾輪的基建投資周期之后，我國基礎設施日趨完善，基建發(fā)力短期缺少合適的項目。部分中央政府主導的項目，雖然有相對充足的資金支持，但建設進度已接近完成目標，或下游需求放緩，短期沒有大幅增加投資的需要。部分地方政府主導的項目，雖然有一定的發(fā)力空間，但受制于地方隱性債務核查壓力，配套資金受限。因此近年來地方基建投資在行業(yè)層面始終缺乏明顯的亮點、合適的項目。

從資金來源來看，基建投資雖是政府主導，但直接來源于國有預算資金（包括專項債投向基建的部分）不到兩成，主要還是依靠城投平臺的債務融資。因此，城投平臺的融資意愿和融資能力是影響基建投資的最核心因素?？紤]到化解隱性債務風險是近年財政領域的重點工作之一，在缺少合適項目的情況下，地方政府為基建融資的動力顯然不足。融資能力方面，由于城投平臺融資時所依賴的土地抵押品功能弱化，城投平臺的舉債能力也受到極大的約束。因此，從資金來源角度看，僅靠預算內資金發(fā)力的效果可能低于預期。歷史經(jīng)驗表明，一般預算和廣義預算支出擴張，并不是基建投資回升的充分條件。

所以，2022年雖然對基建穩(wěn)增長有較大訴求，但掣肘基建投資明顯反彈的缺項目和配套融資難這兩個約束，短期很難出現(xiàn)大的改觀，因此，我們必須謹防2022年基建增速反彈空間有限。

挑戰(zhàn)之二：2022年減稅降費力度較大，但要預防政策的拉弗曲線效果有限。減稅降費的邏輯起點還必須提高政府的控支行為。

2022年政府減稅降費方案主要體現(xiàn)在兩個方面：一是減稅，二是退稅。減稅有兩個部分，其一是給小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅，其二是小微企業(yè)所得稅減免。這兩種方案看上去似乎力度挺大，但從多年政策梳理及效果來看，減稅降費帶來的效果可能有限。

第一，小微企業(yè)所得稅減免，本就是近年一直延續(xù)的政策。所得稅是有凈利潤、掙到錢之后才繳的稅。對中小企業(yè)來說，所得稅多少并不是最大困擾，中小微企業(yè)首要問題是競爭和生存問題，所得稅的減免是錦上添花，不是雪中送炭。

第二，對小規(guī)模納稅人階段性免征政策以前也有，疊加今年政策，優(yōu)惠程度在不斷增加，總體是件好事。

第三，增值稅的留抵退稅，通常是指增值稅的預繳，先繳后退。增值稅設計的征繳機制就是先繳的，然后再每個月做一次申報扣稅，抵扣不足部分留待下期抵扣。這是增值稅設計時一個基本的技術手段，存在很多問題，資金效率非常低下。因此留抵退稅并不是一個優(yōu)惠政策，它只是改變了增值稅征稅里面的技術性瑕疵。所以這并不是一種純粹的優(yōu)惠。

第四，減稅降費還會受到財政支出的壓力。理論上講，政府支出等于稅費加上財政赤字，即債務。如果政府支出不變，則減稅降費要求增加債務，政府宏觀杠桿率將會提高，財政風險將會加劇，這不符合近幾年的宏觀政策。如果政府債務不變，則減稅降費要求政府大規(guī)模削減支出，有效控支。因此減稅降費的重點必須提高政府的控支行為。

挑戰(zhàn)之三：地方政府專項債券規(guī)?？焖贁U張，現(xiàn)金流自求平衡這一硬約束的實際效力在逐步被削弱，與一般債逐漸呈現(xiàn)趨同的趨勢。

新增一般債券主要用于彌補地方政府一般公共預算赤字，新增專項債券主要用于彌補地方政府性基金收支缺口，再融資債券主要用于償還到期債券本金。近年來地方政府專項債券規(guī)?？焖贁U張，根據(jù)財政部統(tǒng)計，2021年地方政府專項債券余額僅低于國債和政策銀行債同期余額，專項債已成為中國債券市場的第三大品種。

在規(guī)模快速擴張的同時，各方對專項債風險的擔憂也在上升。按規(guī)定專項債需遵循市場化原則發(fā)行和使用，所對接的項目現(xiàn)金流能夠自求平衡。然而在項目缺乏，以及配套資金缺乏的情況下，可使用專項債的項目越來越少。地方專項債資金使用效率低，近幾年來未能充分發(fā)揮托底中國經(jīng)濟的作用。因此，從2020年之后，國家增大了專項債券的使用范圍，并在適當?shù)那闆r下，可作為重大項目的資本金。從某種意義上可以認為，專項債現(xiàn)金流自求平衡這一硬約束的實際效力在逐步被削弱，專項債和一般債在趨同。

趨同的結果是，地方政府專項債面臨著債務可持續(xù)性的問題。專項債收支列入政府性基金預算，由于所對接項目現(xiàn)金流難以覆蓋本息，因此需要政府性基金收入或發(fā)行再融資債券來償還。這就導致專項債還本對再融資券的依賴度越來越高。目前地方政府性基金支出中有近八成是剛性的，難以騰挪用于償還專項債本息，如果再融資券受到防范金融風險的約束而下降，地方專項債的風險也會越來越高。

地方專項債的風險具有一定的隱蔽性。由于地方專項債收支列入政府性基金預算，算財政收入，因此專項債規(guī)模擴張不會提高財政赤字率。但從會計原則來看，地方專項債也應算作負債，因此地方專項債規(guī)模的擴大，將會加大地方償還債務的風險。

挑戰(zhàn)之四：2022年名義財政赤字率為2.8%，但實際財政赤字率較高，顯示當前的財政收支壓力依然較大。

2022年名義財政赤字率為2.8%，財政赤字為33700億元，顯然，以上財政赤字是在考慮第一本賬支出總量和第一賬本收入總量的情況下計算出來的，其中收入總量等于全國一般公共預算收入+調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金和其他預算資金+動用結轉結余資金，支出總量等于全國一般公共預算支出+補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金+結轉下年支出的資金。但從財政收入和財政赤字的標準定義來看，計算公式中有很多收入，并不能算作財政收入，很多負債，并不能算作財政負債。因此，在考慮狹義財政收入和負債的情況下，中國實際財政赤字率如下：

第一，如果以一般公共財政預算計算，則2022年實際財政赤字率=（一般公共預算支出—一般公共預算收入）/名義GDP。2022年全國一般公共預算收入預計210140億元，全國一般公共預算支出預計267125億元，名義GDP 120.4萬億元，則2022年實際財政赤字率=4.7%。

第二，如果將地方專項債算作負債，則2022年實際財政赤字率=［（一般公共預算支出＋地方專項債）－（一般公共預算收入）］/名義GDP。2022年預計發(fā)行地方政府專項債務36500億元，則2022年實際財政赤字率=7.8%。

因此，2022年名義財政赤字并沒有突破3%的水平，但考慮到地方專項債券以及減稅等實際因素的影響，中國實際財政赤字率早已突破3%的水平，顯示財政收支壓力依然很大。

挑戰(zhàn)之五：謹防財政投資的擠出效應，適當提高公共消費率，發(fā)揮對私人消費的擠入效應。

擠出效應是指政府支出增加所引起的私人消費或投資降低的效果。具體地說就是政府和企業(yè)都在投資，在投資項目一定的條件下，政府投的多就把企業(yè)擠出去了，這就是擠出效應。

由于我國金融市場利率一直沒有完全市場化，政府支出的增長通常不會引起利率水平的上升，因此中國并不存在宏觀經(jīng)濟學意義上的擠出效應。但從我國的宏觀數(shù)據(jù)來看，財政投資的擠出效應也是實實在在的存在的。2021年民間固定資產(chǎn)投資307659億元，同比增長7.0%，兩年平均增長不到3%。因此2022年政府工作報告提出，2022年積極的財政政策要“用好政府投資資金，帶動擴大有效投資”。

財政政策的目的在于通過政府投資和消費來引導企業(yè)進行生產(chǎn)投資和消費。但當前很多政府投資，是用企業(yè)稅收進行投資，然后再與企業(yè)競爭，這種錯誤的財政邏輯將導致企業(yè)被政府擠出，于是財政投資成為難以維系的泡沫。與擴大公共投資可能擠出私人投資不同，增加公共消費會“擠入”居民消費。有學術研究定量分析發(fā)現(xiàn)，中國公共消費每增加1%，居民消費在長期內最高會增加0.39%。國際對比看，除個別年份外，以支出法核算GDP時政府最終消費支出占比衡量的公共消費率，中國長期低于全球平均水平。其主要原因在于，中國公共支出中用于投資的比例過高。有研究發(fā)現(xiàn)，中國政府和城投主導的投資貢獻了15%的GDP，而日本和韓國歷史上最高也不到10%。

因此，2022年政府應當適當提高公共消費率，發(fā)揮對私人消費的擠入效應，從而充分發(fā)揮積極財政政策的作用。有三個方面值得關注：一是大幅度提高社會民生投資。財政活動中要把滿足社會公共需要放在首要位置。所以2022年中央財政要大幅度增加轉移支付、建立特殊轉移支付機制，推動財力下沉，為基層“六穩(wěn)”“六保”工作保駕護航。二是繼續(xù)壓縮一般性支出。一般性支出主要是政府為了維持自身運轉所需要的支出。近年來，嚴格壓縮“三公經(jīng)費”已經(jīng)取得實效，但一般性支出仍有可壓縮的空間。政府應該繼續(xù)堅持過“緊日子”。三是提高財政投資效率，提高經(jīng)濟建設支出的范圍和使用效率。

總的來看，2022年是中國經(jīng)濟持續(xù)復蘇之年，是中國開啟“十四五”規(guī)劃實施戰(zhàn)略轉換的第一年。從經(jīng)濟增長的角度，疫情只是一個短期擾動現(xiàn)象，不會改變中國的長期走向，中國長期向好的因素仍然存在。發(fā)揮積極的財政政策有助于保障我國經(jīng)濟繼續(xù)保持長期向好態(tài)勢。因此，只要我們政策保持定力，嚴格按照科學有效的方法控制疫情，中國穩(wěn)中向好的趨勢不會發(fā)生改變。

（作者系中國浦東干部學院教學研究部經(jīng)濟學教授）