近年來，湖南省張家界市武陵源區(qū)通過農(nóng)村閑置住宅改造等措施在景區(qū)周邊農(nóng)村發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)。圖為8月12日拍攝的武陵源區(qū)協(xié)合鄉(xiāng)梓山漫居度假民宿(無人機(jī)照片)。吳勇兵攝(新華社發(fā))

如何管好用好農(nóng)村宅基地，一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。今年以來，各地加速出臺(tái)宅基地管理的相關(guān)政策文件，在保障農(nóng)村住房需求、落實(shí)“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面作出了更細(xì)更實(shí)的規(guī)定。隨著一系列文件出臺(tái)，我國宅基地管理制度體系正加快形成。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進(jìn)，如何管好用好農(nóng)村宅基地，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。6月30日，中央深改委審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》后，多地相繼出臺(tái)文件，加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的審批管理。8月份以來，廣州實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)管理的實(shí)施意見》，北京推出了《關(guān)于落實(shí)戶有所居加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來各地加速出臺(tái)宅基地管理的相關(guān)政策文件，在保障農(nóng)村住房需求、落實(shí)“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面作出了更加細(xì)致的規(guī)定。

日前，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長張?zhí)熳舯硎荆S著一系列文件出臺(tái)，從規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)落實(shí)到建房申請審批和監(jiān)管，宅基地管理制度體系正加快形成。

年底前摸清農(nóng)村地籍“家底”

記者了解到，由于農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、超占亂占等問題較多，主體和利益關(guān)系復(fù)雜，且大多時(shí)間跨度較大、底料資源缺失，導(dǎo)致權(quán)屬界定困難。試點(diǎn)地區(qū)對于農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證、村莊規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作作了大量投入，但仍顯薄弱。目前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作基本完成，使用權(quán)頒證率相對較高。但“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)登記和發(fā)證率較低，宅基地信息平臺(tái)建設(shè)滯后。一些地方由于村莊規(guī)劃和村級土地利用規(guī)劃不健全，相關(guān)規(guī)劃之間以及與已有規(guī)劃之間融合程度不高甚至沖突，造成了宅基地利用管理困難。

“深化農(nóng)村宅基地制度改革，首要的是加快推進(jìn)與改革試點(diǎn)密切相關(guān)的確權(quán)登記等基礎(chǔ)工作。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心改革試驗(yàn)研究室副主任劉俊杰表示，盡管宅基地和房屋權(quán)能不同，但由于宅基地和房屋在實(shí)物形態(tài)上的不可分性，“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記是深化宅基地制度改革、規(guī)范宅基地管理的客觀要求。要加快推進(jìn)“房地一體”的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房確權(quán)登記頒證工作，妥善解決宅基地歷史遺留問題，提高確權(quán)頒證覆蓋率，為進(jìn)一步深化改革奠定基礎(chǔ)。

為進(jìn)一步做好確權(quán)登記工作，今年7月份，自然資源部下發(fā)《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答》明確，今年底前完成全國農(nóng)村地籍調(diào)查，宅基地和集體建設(shè)用地登記率達(dá)到80%以上。明年底前完成宅基地和集體建設(shè)用地及房屋登記資料清理整合，數(shù)據(jù)逐級匯交至國家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。

自然資源部國土空間用途管制司司長江華安說，為保障農(nóng)村居民建房合理需求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部明確了宅基地農(nóng)戶申請、村組審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批程序。按新土地管理法，兩部門明確宅基地和村民住宅規(guī)劃許可實(shí)行一表申請、合并辦理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一并發(fā)放農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)今年中央一號(hào)文件要求，進(jìn)一步簡化集體建設(shè)用地審批程序，下放審批權(quán)限。

改革試點(diǎn)圍繞四方面展開

自2015年開展試點(diǎn)以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了試點(diǎn)確立、聯(lián)動(dòng)探索、期限延長、范圍拓展等過程。各地推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但大體上圍繞完善農(nóng)民宅基地權(quán)益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地管理制度4個(gè)方面展開。

江西上栗縣金山鎮(zhèn)針對新建、翻建、改建或修繕等不同建設(shè)形態(tài)，分類優(yōu)化和細(xì)化了宅基地審批程序和內(nèi)容。落實(shí)宅基地“批管分離”，完善巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和糾正宅基地違法行為。對“一戶多宅”、面積超占等歷史遺留問題，按照不同政策階段分類認(rèn)定和處置。

福建晉江市探索宅基地自愿有償退出途徑。一方面，引導(dǎo)晉江農(nóng)商銀行開發(fā)以“農(nóng)房樂”為載體的農(nóng)房及宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)。截至目前，該市共發(fā)放農(nóng)村宅基地抵押貸款6.78億元，幫農(nóng)民盤活了住房資產(chǎn)。另一方面，探索形成指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出4種宅基地退出模式。截至目前，該市共騰退宅基地3748畝。

寧夏平羅縣探索試點(diǎn)宅基地有償使用制度。針對歷史形成的宅基地審批不嚴(yán)、批而未建、違規(guī)多占等問題，當(dāng)?shù)孛鞔_，在自治區(qū)規(guī)定宅基地確權(quán)面積270平方米基礎(chǔ)上，允許保留200平方米庭院用地?zé)o償使用，超出470平方米則按照差異化標(biāo)準(zhǔn)一次性收取有償使用費(fèi)，解決了農(nóng)戶占有集體資源不均衡的問題。

在穩(wěn)慎中豐富宅基地權(quán)能

劉俊杰認(rèn)為，要豐富宅基地權(quán)能及其多樣化實(shí)現(xiàn)形式。目前在農(nóng)民宅基地權(quán)利體系中，占有和使用權(quán)行使已經(jīng)比較充分，但收益權(quán)尚未有效發(fā)揮。原因是宅基地流轉(zhuǎn)范圍受到嚴(yán)格管控，不具備形成真實(shí)完善的宅基地市場。同時(shí)，宅基地用益物權(quán)中也不包括處置權(quán)，隨著宅基地由農(nóng)民居住保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，允許農(nóng)戶對宅基地?fù)碛羞m當(dāng)?shù)奶幹脵?quán)才能彰顯其收益權(quán)能。

“從各地試點(diǎn)情況看，大多數(shù)地方在暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)框架下，賦予了農(nóng)戶宅基地一定收益和處置權(quán)，但實(shí)踐效果并不理想。”劉俊杰表示，究其原因，大多數(shù)地區(qū)都將宅基地處置權(quán)限制在村域范圍內(nèi)，缺乏增值收益的支撐，權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)。因此，深化農(nóng)村宅基地制度改革，除了賦予農(nóng)民宅基地完整且充分的權(quán)能外，還必須在符合規(guī)劃和用途管制基礎(chǔ)上，探索實(shí)現(xiàn)權(quán)能多元化市場化實(shí)現(xiàn)方式。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為，需要采取突破性舉措，思路是三權(quán)分置、差別賦權(quán);立足存量、先房后地;保障居住、拒絕投機(jī)。“三權(quán)分置、差別賦權(quán)”就是在落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上，著力放活農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)，賦予所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)不同的向外部人員流轉(zhuǎn)空間。“立足存量、先房后地”就是著力提高存量農(nóng)房和宅基地利用率，優(yōu)先擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間、穩(wěn)慎擴(kuò)大宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間。“保障居住、拒絕投機(jī)”就是滿足外來的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際居住需求，同時(shí)要防止資本圈地和游資炒作。

新一輪機(jī)構(gòu)改革明確將宅基地改革、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，村莊規(guī)劃、宅基地確權(quán)頒證、計(jì)劃指標(biāo)管理等職責(zé)仍由自然資源部門保留。專家表示，實(shí)踐中兩部門職能存在一定程度交叉和空白地帶。要建立有效協(xié)同機(jī)制，建議從國家層面盡快研究建立兩部門關(guān)于宅基地管理數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機(jī)制。