教育經(jīng)費緣何成了“唐僧肉”

教師待遇相關(guān)法律仍未落實拖欠工資補貼問題屢有發(fā)生

● 實踐中一些地方拖欠教師工資的做法，直接侵犯了當?shù)亟處煹暮戏?quán)益，影響了當?shù)氐慕逃l(fā)展，使國家法律法規(guī)和中央政策在當?shù)氐膱?zhí)行大打折扣

● 地方政府敢于拖欠教師工資和挪用教師經(jīng)費，是因為地方個別領(lǐng)導認為教育法律是“軟法”，即使違法也沒有受到什么懲罰，久而久之忽視教育法律成為必然結(jié)果

● 要想徹底解決教師工資待遇問題，需規(guī)范地方政府的預決算，也就是說，地方政府的預決算要公開透明，由地方人大對地方政府的預決算進行審查監(jiān)督，使地方政府在預算法治化軌道上運行

今年9月10日是第36個教師節(jié)。教育部下發(fā)通知，要求“健全中小學教師工資長效聯(lián)動機制，切實保障教師工資待遇”。

教育部教師工作司司長任友群在近日舉行的發(fā)布會上稱，確保今年年底前全國所有縣級區(qū)域都要把“義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”的要求落實到位。

根據(jù)教師法、義務(wù)教育法的規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。地方政府拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當承擔法律責任。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，實踐中一些地方拖欠教師工資的做法，直接侵犯了當?shù)亟處煹暮戏?quán)益，影響了當?shù)氐慕逃l(fā)展，使國家法律法規(guī)和中央政策在當?shù)氐膱?zhí)行大打折扣。

專家稱，要想從根源上解決這個問題，需要規(guī)范地方政府的預決算，依法確保預算公開透明，實現(xiàn)政府預決算的法治化，同時加強對教育經(jīng)費的監(jiān)管機制和行政問責機制，把基礎(chǔ)教育的經(jīng)費使用工作納入對地方政府的績效考核體系內(nèi)。

拖欠教師工資普遍

“半路打劫”中央政策

正逢今年教師節(jié)之際，貴州省畢節(jié)市大方縣因拖欠教師工資補貼、擠占挪用教育經(jīng)費等問題，成為社會關(guān)注的焦點。

國務(wù)院辦公廳督查室發(fā)布的督查情況通報顯示，根據(jù)群眾在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺上反映的問題線索，國辦督查室派員赴貴州省畢節(jié)市大方縣進行了明察暗訪，發(fā)現(xiàn)大方縣自2015年起即拖欠教師工資補貼，截至2020年8月20日，共計拖欠教師績效工資、生活補貼、五險一金等費用47961萬元，挪用上級撥付的教育專項經(jīng)費34194萬元。

通報稱，從督查情況看，大方縣長期拖欠教師工資補貼，違規(guī)擠占挪用教育經(jīng)費，嚴重侵害了教師合法權(quán)益，影響了教師隊伍的穩(wěn)定。

通報發(fā)布后，貴州省委決定對大方縣縣長作停職檢查處理，對大方縣分管財政工作的副縣長和分管教育工作的副縣長作免職處理。

貴州省委、省政府稱，9月10日前將中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的政策落實到位。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉對《法治日報》記者分析，在拖欠教師工資方面，大方縣是一個典型，“在各地做調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種情況肯定不止大方縣一個地方”。由此造成的直接后果，首先是傷害到當?shù)亟處煹睦?，其次是影響了當?shù)氐慕逃l(fā)展，最后也使中央的政策被“半路打劫”，難以實現(xiàn)預期目標。

在儲朝暉看來，這也是一個值得警醒的案例。大方縣的教育經(jīng)費被擠占挪用不止一年，屬于知法犯法，全國所有縣市區(qū)政府都要對照這個案例進行自查，是否存在擠占挪用教育經(jīng)費的問題。

首都師范大學初等教育學院碩士生導師傅添告訴《法治日報》記者，雖然我國近些年來出臺了一系列政策，要求落實教育的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保障和提升教師待遇，但各地拖欠教師工資的現(xiàn)象仍然較為普遍。大方縣并非個例。

傅添認為，拖欠教師工資會給基礎(chǔ)教育帶來一系列的連鎖反應(yīng)式的惡果：對于現(xiàn)有的教師隊伍來說，會直接加重他們對職業(yè)的倦怠和不滿情緒，加速優(yōu)秀教師向其他地區(qū)、其他行業(yè)、甚至向私立教育機構(gòu)流失，從而影響基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

“還可能勸退未來的優(yōu)秀教師，讓有心投身教育事業(yè)的人畏懼不前。更重要的是，教育和教師所處的弱勢地位，會削弱整個社會對于教育的信仰，這與黨和國家對教育事業(yè)所寄予的期望是直接相悖的。”傅添說。

基層政府財政緊缺

緊盯政績忽視教育

根據(jù)公開信息梳理，拖欠教師工資補貼問題在多地都有發(fā)生。

2015年8月，江蘇省泗陽縣被曝拖欠上百名教師工資。2014年7月，經(jīng)省一級主管部門批準，泗陽縣對教師基礎(chǔ)性績效工資進行調(diào)整，由每年每人2.5萬元調(diào)整為3.8萬元。2014年7月至12月，共6個月的增資部分沒有補發(fā)到位，總計600多萬元。此事被曝光后，泗陽縣稱拖欠教師工資部分在2015年8月底補發(fā)到位。

2019年4月，陜西省延安市延長縣多名特崗教師反映，當?shù)爻霈F(xiàn)300多名特崗教師被拖欠工資及五險一金等待遇問題。經(jīng)媒體報道后，延安市對此進行糾正，不但按月發(fā)放工資，還補發(fā)此前拖欠的工資并為教師們補繳社保。

此外，還有一些地方?jīng)]有將教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的法律義務(wù)落實到位。

根據(jù)國家教育督導檢查組2019年12月進行的督導檢查發(fā)現(xiàn)，2018年，河北省有三分之一的縣義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平;2018年，云南省有56個縣義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。

教師法和義務(wù)教育法均作出規(guī)定，教師平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。那么，為何國家法律沒有得到切實執(zhí)行?

儲朝暉分析稱，直接給教師發(fā)工資的是縣一級政府，教師工資的保障跟縣一級政府的執(zhí)政理念息息相關(guān)，如果縣一級政府的理念主要在于GDP，就會挪用教育經(jīng)費，把本該用于教育上的財政資金，用于發(fā)展經(jīng)濟，導致國家法律法規(guī)和中央政策難以得到有效執(zhí)行。

中國人民大學教育學院教授程方平告訴《法治日報》記者，相關(guān)的監(jiān)督制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用也是原因之一。我國已經(jīng)初步建立督學制度，在地方設(shè)置了督學職位，職責包括對政府及有關(guān)部門履行教育職責情況進行督導，現(xiàn)在看，督學制度沒有發(fā)揮出作用。

程方平認為，地方政府敢于拖欠教師工資和挪用教師經(jīng)費，是因為地方個別領(lǐng)導認為教育法律是“軟法”，即使違法也沒有受到什么懲罰，久而久之忽視教育法律成為必然結(jié)果，教育法律但凡有一點威懾力量，違法必受懲罰，這種現(xiàn)象就會大大減少。

在傅添看來，這種現(xiàn)象背后的原因很復雜。首先是很多基層政府的財政緊缺、負債過多、入不敷出，因而不得不經(jīng)常“拆東墻補西墻”。這根源于我國基層財政體制中一些由來已久的、盤根錯節(jié)的制度性弊病。因此從事實上來看，我國很多地區(qū)，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其基層政府的財力的確常常難以全額、按時負擔基層教育經(jīng)費，尤其是教師的績效工資。

傅添分析稱，其次，地方政府的執(zhí)政理念不夠科學，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方式思考不足，目光短淺，再加上GDP為導向的績效考核方式，導致容易挪用教育經(jīng)費去搞投資、基建工程等能夠快速出政績的項目，而非靜下心來發(fā)展教育，修煉“內(nèi)功”，走長遠的可持續(xù)發(fā)展之道。

“地方政府對于教育不夠重視，沒有把教育真正置于關(guān)乎國計民生的根本大業(yè)的地位上，教育在地方行政中屬于非常弱勢的部門，師生屬于沒有話語權(quán)的弱勢群體和‘軟柿子’。”傅添說，“最后，對于教育經(jīng)費的使用缺乏有效的監(jiān)管機制。一方面，對教育經(jīng)費使用的督導工作在很多地方形同虛設(shè);另一方面，師生家長缺乏便捷、有效的申訴和維權(quán)途徑，上訴無門。”

法律政策已有規(guī)定

加強督導實現(xiàn)目標

黨中央、國務(wù)院高度重視保障教師工資待遇工作，尤其是黨的十八大以來，黨中央將教師隊伍建設(shè)擺在突出位置，作出一系列重大決策部署。

2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》印發(fā)，這是新中國成立以來黨中央出臺的第一個專門面向教師隊伍建設(shè)的文件。其中強調(diào)要完善中小學教師待遇保障機制。健全中小學教師工資長效聯(lián)動機制，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。

2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》，要求各地加強省級統(tǒng)籌，強化政府責任，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先落實義務(wù)教育階段教師工資收入政策，力爭用三年時間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問題。

今年3月，國務(wù)院教育督導委員會辦公室發(fā)布通知，對2020年義務(wù)教育教師工資收入落實情況督導作出具體安排。通知明確，此次督導主要圍繞2020年底前實現(xiàn)義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的總體目標。

今年7月1日，國務(wù)院教育督導委員會辦公室開通“義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平舉報平臺”。如果有拖欠義務(wù)教育教師工資、學校所在地義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平方面的情況，可以實名舉報。

國務(wù)院教育督導委員會辦公室將對收到的實名舉報線索進行匯總整理，督促有關(guān)地方核查處理。對義務(wù)教育教師反映強烈、帶有普遍性的重要問題線索，將派員進行督查。經(jīng)查證屬實，較為典型的問題，將予以公開曝光。

在傅添看來，這一舉報平臺能夠為各地遭受工資拖欠的教師提供很大的維權(quán)便利。以往教師求助無門，被阻攔、約談甚至恐嚇報復的情況屢見不鮮，教師缺乏有效的意見反映機制和尋求權(quán)利救濟的途徑。

“但教師舉報成功之后，工資拖欠的問題是否能得到及時、有效的解決，還要看后續(xù)的效果。”傅添稱。

儲朝暉認為，開通專門舉報平臺“是有價值的”，畢竟有些地方確實存在信息通道不暢問題，但這個平臺能發(fā)揮多大作用，還是要以謹慎的態(tài)度來對待，畢竟實名舉報者還要在當?shù)厣睢?/p>

預決算須公開透明

完善監(jiān)管問責機制

今年8月，教育部印發(fā)《關(guān)于做好慶祝2020年教師節(jié)有關(guān)工作的通知》，要求加快完善惠師舉措，健全中小學教師工資長效聯(lián)動機制，切實保障教師工資待遇。

那么，未來該如何從制度上徹底解決教師工資待遇問題?

在儲朝暉看來，如果要從源頭上解決這個問題，就要規(guī)范地方政府的預決算，也就是說，地方政府的預決算要公開透明，由地方人大對地方政府的預決算進行審查監(jiān)督，使地方政府在預算法治化軌道上運行。

“同時，提升地方政府依法執(zhí)政理念和水平，改革上級政府對地方政府的考核機制，推進法治政府建設(shè)，讓權(quán)力在法治的軌道上運行，壓縮權(quán)力運行的灰色空間，為解決教師工資待遇問題提供良好的社會環(huán)境。”儲朝暉說。

程方平認為，從源頭上解決這個問題，應(yīng)該修訂相關(guān)法律，更加明確違法者的責任包括刑事責任，尤其是不能讓法律責任落空;應(yīng)該依法明確地方黨政“一把手”抓教育的責任，地方黨政“一把手”對教育的重視不能停留在紙面上，需要有制度加以保障;應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，在出現(xiàn)問題時能夠及時糾偏。

傅添建議，應(yīng)改革基礎(chǔ)教育經(jīng)費制度，適度調(diào)整基礎(chǔ)教育經(jīng)費的分擔機制，加強省一級的統(tǒng)籌，讓省級政府在教師的工資，特別是績效工資上負擔起更多的責任，甚至是主要責任。省級政府要完善并落實績效工資的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立各級政府的教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的單列制度，確保該經(jīng)費的專項使用。

“同時，完善教育經(jīng)費監(jiān)管機制和行政問責機制，把基礎(chǔ)教育的經(jīng)費使用工作納入對地方政府的績效考核體系內(nèi)。”傅添建議，“推動政務(wù)公開，確保地方教育預算信息、經(jīng)費投入和使用情況等信息的公開透明，廣泛接受社會監(jiān)督。”(記者　陳 磊)