2002年11月16日，廣東佛山，農(nóng)民龐左堯突然出現(xiàn)發(fā)燒、頭痛、干咳、乏力等癥狀，被緊急送入當?shù)匾凰t(yī)院，39.5度的高燒持續(xù)數(shù)日。后來又被送往另一醫(yī)院的ICU病房，其妻子、舅媽、舅舅等親戚也先后出現(xiàn)同樣的癥狀。當時龐左堯的癥狀被稱為“原因不明的呼吸道傳染病”。

一個月后的12月15日，在深圳做廚師的黃杏初因發(fā)燒到河源人民醫(yī)院治療，兩天后病情惡化，被送至廣州軍區(qū)總院。在河源曾為黃杏初治療的九位醫(yī)生先后有了發(fā)燒等癥狀。

十年后，南華早報采訪當年為黃杏初治療的醫(yī)生，對方說：“我們當時非常困惑，病人才三十多歲，身體也很強壯，但是不知道為什么所有的藥物都不能讓他的燒退下來。”

這是非典(嚴重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥，SARS，Severe Acute Respiratory Syndrome)最初的跡象。到2003年2月，已有數(shù)百例類似的不明原因肺炎患者，其中不少是曾參與這類病人救治的醫(yī)護人員。當月11日，廣東省政府新聞辦正式發(fā)布通稿，公布“非典型肺炎”疫情，此時廣東已出現(xiàn)死亡病例。消息公布后，迅速引爆了一波搶購白醋和板藍根的風潮——有傳言稱白醋熏蒸和服用板藍根可預防“怪病”。

雖然一直沒有證據(jù)表明板藍根、白醋能預防非典，但是恐慌導致的搶購之下，白醋和板藍根的價格從數(shù)元飆升到數(shù)十乃至上百元。在2003年的春夏，很多人都有喝板藍根或其他中藥、定期測體溫的記憶。

▲ 2003年5月，居民們在一處便民窗口排隊買藥預防非典。當時的信息傳遞還以電話和短信為主，其中一條調(diào)侃短信的內(nèi)容是，“如果你現(xiàn)在在上班，你就是戰(zhàn)士。如果你現(xiàn)在在逛街，你就是勇士。如果你現(xiàn)在被隔離你已成隱士。如果你看了短信息不回，那你一定是烈士了。”© 圖蟲

緊接著，廣州市政府召開新聞發(fā)布會，稱廣州地區(qū)所有病人病情均在控制當中，且感染人數(shù)相對城市人口僅是很小的數(shù)字，對于此前2個月沒有公布疫情的理由是“非典型肺炎不是法定報告?zhèn)魅静?rdquo;。

2月12日，中國疾病預防控制中心負責人在電視采訪中表示，全國近期內(nèi)不會發(fā)生大范圍呼吸道傳染病的流行。此時正值春運期間，大量的人口流動加之“疫情影響不大”的通報，疾病開始向國內(nèi)外迅速傳播。

2月下旬，中國香港、越南等地相繼出現(xiàn)來自中國內(nèi)地的輸入性病例，并開始在當?shù)?特別是醫(yī)護人員中)傳播。世界衛(wèi)生組織派駐越南河內(nèi)的Carlo Urbani醫(yī)生首先確認了“非典型肺炎“是一種全新的疾病，將其命名為“嚴重急性呼吸道綜合癥”，并將其通報了世界衛(wèi)生組織。3月12日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了關于非典的全球警告，并參考Carlo的通報，正式將這一疾病定名。此后，疾病繼續(xù)經(jīng)東南亞向澳洲、歐洲、北美等地傳播，世界各地陸續(xù)開始出現(xiàn)非典病例。

3月31日，中國疾病預防中心公布了《非典型肺炎防治技術方案》，承諾與世界衛(wèi)生組織進行全面合作。4月上旬，中國向世衛(wèi)組織報告了3月所有新增病例，包括廣東、北京、山西、湖南等均有非典病例出現(xiàn)。但與此同時，又表示包括廣東和北京在內(nèi)各地的疫情均已得到有效控制，并再度解釋就衛(wèi)生部在2月至4月期間不通報疫情的原因——非典“不屬于法定傳染病”。

但很快，北京地區(qū)的疫情被媒體報道，情況不容樂觀，國內(nèi)外各方面的巨大壓力撲面而來。4月12日，世衛(wèi)組織將北京列入疫區(qū)。次日，中國決定將非典列入《傳染病法》規(guī)定的法定傳染病進行管理。此時疫情仍在迅速擴散，北京等地的新增病例快速上升。

▲ 2003年5月，防疫人員在北京火車站消毒。 ©Peter Parks / AFP

4月17日，“重要會議”召開之后，國內(nèi)對于防控非典的工作才逐步展開，會后即撤銷了時任北京市市長和衛(wèi)生部部長的職務?？偫頊丶覍毞Q，瞞報、少報疫情的地方官員將面臨嚴厲處分。北京的疫情從37例增至339例。緊接著，教育部動員外地學生五一期間不要離?；丶?，并要求北京等地高校學生就地學習生活，調(diào)整教學方式以避免疫情進一步擴散。“關在學校”成為當時許多學生的日常。

當年5月9日，國務院公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，同時北京市政府表示北京非典病例已呈大幅下降趨勢。5月17日，北京大學人民醫(yī)院解除隔離，北京市內(nèi)最后一名確診患者也于5月21日出院，5月23日北京地區(qū)全部密切接觸者解除隔離，北京的非典疫情得到有效控制，病毒傳播途徑已經(jīng)切斷。6月24日，世衛(wèi)組織將中國大陸從疫區(qū)中除名。

▌面對突發(fā)疫情，我們?nèi)绷耸裁?

作為2003年非典疫情的最初發(fā)生地，同時也是疫情最為嚴重、發(fā)病和死亡病例數(shù)最多的地區(qū)，當時的中國在疫情防治過程中暴露出了諸多問題與缺陷。特別是在疫情發(fā)生初期，公共衛(wèi)生體系和行政管理系統(tǒng)沒能及時回應、處理種種傳聞、突發(fā)問題，既不出面證實、也不否認疫情發(fā)生，權威信息源出現(xiàn)真空，加劇了恐慌心理的傳播。而部分地區(qū)的避重就輕、隱瞞不報使疫情在初期未能得到有效的控制，原本小范圍、地方性的傳染病毒經(jīng)由春運等人口流動傳播至全國甚至全球。

非典疫情初期防控的不力，一方面固然出于地方政府對消息傳播的保守態(tài)度，意圖通過主導輿論傳播的手段防止民眾恐慌，但事實證明，不僅民間的流言未因官方的失語和封鎖而終止，相反還導致病毒借“一切正常”的消息快速傳播。中國雖然是非典病例最先出現(xiàn)的地區(qū)，但在世界范圍內(nèi)卻是在最初病例發(fā)現(xiàn)的3個月后、疫情已傳播到越南等鄰近國家時，才由越南的醫(yī)生確認為新的疾病并向世衛(wèi)組織上報，從而錯過了在疾病初期切斷傳播的機會。

另一方面，在非典開始流行的時期，國內(nèi)對于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的認識和相關制度、支持措施都相當缺乏。政策和法律依據(jù)層面上，對于非典一類的新發(fā)傳染病，彼時并無任何應急預案作為政策上的指導依據(jù)。1989年頒布的《傳染病法》顯然無法適應非典這類新發(fā)傳染病暴發(fā)時的防控需求。事實上，廣東省和衛(wèi)生部對于疫情發(fā)生初期為何不公布病情的說明，在舊《傳染病法》的框架下的確成立，非典作為新類型的傳染病，自然不在法律規(guī)定的應上報管理的傳染病種之列。但對于新型傳染病而言，這種說辭和管控措施顯然與現(xiàn)實需求脫節(jié)。

應急設施和人員層面上，非典暴發(fā)時許多醫(yī)院并未將其作為傳染病隔離管理，院內(nèi)交叉感染的現(xiàn)象十分嚴重，疫情初期和進展過程中大量醫(yī)護人員感染對疫情控制相當不利，一方面醫(yī)院沒有足夠的隔離設施和床位保證傳染病暴發(fā)時大量患者的救治需求，另一方面也缺乏對于院內(nèi)感染的防控和醫(yī)護人員自身的防護措施。當作為疫情控制核心的醫(yī)療機構出現(xiàn)資源不足、防控不力以至于大量出現(xiàn)交叉感染病例的狀況下，疫情也就難以在初期得到有效的控制。

▲ 非典期間，北京一所醫(yī)院外的醫(yī)務人員。© SCMP

▌正在完善的應對方案和措施

國內(nèi)非典疫情控制的轉折點可以認為是4月17日的“重要會議”之后，至5月上旬的短暫時間內(nèi)，人事安排、政策法律、資源調(diào)配、醫(yī)療設施以及教育、交通、體育等多部門協(xié)調(diào)，開始對疫情有全面的防控。事后對疫情的調(diào)查也表明，非典的感染病例在4月下旬達到高峰后迅速下降，至6月疫情基本得到控制。某種程度上，這體現(xiàn)了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，政府有能力調(diào)配各種資源和力量有效防控疫情的繼續(xù)擴散，只是在此之前沒有成體系的方案和措施。

2003年5月，在非典疫情尚未結束之際公布施行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》是該領域首個行政法規(guī)，此后在2005年國務院制定了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2006年制定了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》，并在2006年12月印發(fā)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應急預案編制指南(試行)》，使得從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步形成了相對完整的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案。

在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件被分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，從而使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅局限于非典一類的新發(fā)傳染病，而是覆蓋了公共衛(wèi)生領域的多種突發(fā)事件。

針對傳染病領域，2004年修訂了《傳染病防治法》，并在此后對新發(fā)傳染病和不明原因疾病制定了多項指導意見和技術指南，這些措施在非典之后的傳染病防治，如禽流感、甲型流感中起到了顯著的作用，使得疫情的控制和應對有了相對完善的預案，從而避免了疫情的大規(guī)模擴散和流行。

隨后十余年，在食品安全、核與輻射安全、自然災害等等方面，陸續(xù)出臺了不同層級的預案、規(guī)定。這些針對不同種類突發(fā)公共衛(wèi)生事件各領域制定或修訂的法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件共同構成了相對完整的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，與縱向層面的從國家一級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體預案一起，構建起較為完備的應急預案網(wǎng)絡，使得各層級、各種類的突發(fā)公共衛(wèi)生事件都有相應的預案或原則開展工作。

對于處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人力和物資調(diào)配，在非典疫情之后完善相關政策法規(guī)的過程中也逐步走向規(guī)范化、體系化的道路。2006年國務院制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》中明確規(guī)定了專家咨詢委員會的組成與功能，以及在物資儲備中各職能部門的職能分工，2007年《關于加強基層應急管理工作的意見》又對基層應急隊伍的組建工作加以規(guī)定。衛(wèi)生部也于2010年制定了《國家衛(wèi)生應急隊伍管理辦法(試行)》，2011年制定了《衛(wèi)生部突發(fā)事件衛(wèi)生應急專家咨詢委員會管理辦法》，從而進一步規(guī)范了應急隊伍的建設和管理。

在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》中，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置過程中的各項應急處理措施作出了較為詳細的規(guī)定，其中包括突發(fā)事件信息報告的責任劃分、現(xiàn)場處置工作的具體分工。這使得非典疫情發(fā)生初期廣受詬病的信息不透明、現(xiàn)場處置混亂等問題有了針對性的解決方案，從而在此后出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有了明確的負責方和處置流程。

在醫(yī)療機構建設方面，非典疫情后開始建設專門的傳染病醫(yī)院，綜合性醫(yī)院的傳染病區(qū)也多被獨立出來，一系列的硬件設施建設使得醫(yī)療機構對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理能力明顯提升。相對獨立的傳染病醫(yī)院和傳染病病區(qū)也有利于患者和密切接觸者的隔離治療或觀察，從而防止如同非典初期各醫(yī)院出現(xiàn)的大規(guī)模院內(nèi)感染現(xiàn)象。

▲ 2003年4月中旬，國家中醫(yī)藥管理局組織專家制定《非典型肺炎中醫(yī)藥防治技術方案(試行)》，給出以板藍根為配方的預防方。板藍根從此進一步步入“神壇”。為防止人流量較大的公共汽車(巴士)司機和售票員被傳染非典，公交公司將預防非典中藥擺放在汽車總站內(nèi)便于司售人員飲用。 © 圖蟲

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理方面，各種規(guī)定和措施正處于不斷完善和細化的過程中，新近的包括今年上半年國務院機構調(diào)整中應急管理部的組建，從而使得處理突發(fā)事件有了協(xié)調(diào)和中樞指揮機關，無疑將進一步提升緊急事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理能力。

事實上，自非典之后逐步建立并完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理機制已經(jīng)經(jīng)受了多次新發(fā)傳染病和其他公共衛(wèi)生事件的考驗，包括2009年在世界范圍內(nèi)流行的甲型流感，每隔數(shù)年即會出現(xiàn)的人感染高致病性禽流感病例，以及境外發(fā)生的中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱等傳染病的防控，在這些傳染病的防控過程中，“后非典時代”的衛(wèi)生防疫體系都顯示出其控制疾病傳播的能力。非典之后的十余年，中國再未出現(xiàn)過造成如此損失的全國性傳染病大流行。

當然，衛(wèi)生防疫體系的小小漏洞也可能是致命的，非典之后沒有發(fā)生相當規(guī)模的傳染病流行和社會恐慌并不意味著當前的公共衛(wèi)生體系已經(jīng)完美，例如在疫情發(fā)生之前的預見性治理，具體方案的可操作性和時效性等仍有完善空間。但非典(特別是疫情初期的短暫失控狀態(tài))為中國公共衛(wèi)生體系敲響了警鐘，并為其完善提供了直接的動因。非典之后，各項設施規(guī)范的完善也使得中國的公共衛(wèi)生體系在這十多年里有了巨大的進展，并且在新發(fā)傳染病面前顯示出了現(xiàn)實的效果。