我國(guó)未來十五年生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程“1+N”規(guī)劃近日陸續(xù)出爐，涉及總體規(guī)劃及青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等專項(xiàng)規(guī)劃。

按照已經(jīng)公布的重大工程專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃編制清單，“1+N”規(guī)劃體系還包括黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、海岸帶、自然保護(hù)地建設(shè)及野生動(dòng)植物保護(hù)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃等。

參與相關(guān)規(guī)劃編制的專家表示，隨著重大工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都將十分巨大。

此外，《重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》《生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》（下稱“兩個(gè)《專項(xiàng)管理辦法》”）也已印發(fā)，以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序和行為，確保建設(shè)質(zhì)量，充分發(fā)揮投資效益。

生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量功能問題突出

未來十五年生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程“1+N”規(guī)劃，主要由國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部會(huì)同科技部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、中國(guó)氣象局、國(guó)家林草局等有關(guān)部門共同編制。

在此之前，上述部門已經(jīng)編制了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（下稱《總體規(guī)劃》），作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程的指導(dǎo)性規(guī)劃，以及編制和實(shí)施“1+N”規(guī)劃的主要依據(jù)。

“十八大以來，我國(guó)生態(tài)惡化趨勢(shì)基本得到遏制，自然生態(tài)系統(tǒng)總體穩(wěn)定向好，服務(wù)功能逐步增強(qiáng)，國(guó)家生態(tài)安全屏障骨架基本構(gòu)筑。”1月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，但目前，我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，有必要以統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)為主線，科學(xué)布局和組織實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)功能，全面擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。

據(jù)《總體規(guī)劃》編制組介紹，目前，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量功能問題突出。部分河道、濕地、湖泊生態(tài)功能降低或喪失。全國(guó)沙化土地面積1.72億公頃，水土流失面積2.74億公頃，問題依然嚴(yán)峻。紅樹林面積與上世紀(jì)五十年代相比減少了40%，珊瑚礁覆蓋率下降、海草床蓋度降低等問題較為突出，自然岸線縮減的現(xiàn)象依然普遍，防災(zāi)減災(zāi)功能退化。

編制組介紹，我國(guó)在生態(tài)方面歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，“舊賬”未還，又欠“新賬”。

“對(duì)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)系統(tǒng)性不足。”常紀(jì)文舉例說，一些地方部分生態(tài)工程建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容和治理措施相對(duì)單一，一些建設(shè)項(xiàng)目還存在拼盤、拼湊問題。

此外，編制組稱，一些地方生態(tài)保護(hù)和修復(fù)滯后，也有科技支撐能力不強(qiáng)，特別是財(cái)力不足、投資渠道單一等問題。

重大工程建設(shè)具體內(nèi)容已明確

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，根據(jù)已經(jīng)公布的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃編制清單》，青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)具體內(nèi)容已經(jīng)明確。

青藏高原被譽(yù)為世界屋脊，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地和高寒生物種質(zhì)資源寶庫(kù)，也是亞洲乃至北半球氣候變化的“調(diào)節(jié)器”，在我國(guó)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中居于特殊重要地位。

《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021-2035年）》（下稱《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)規(guī)劃》）介紹，青藏高原自然生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，加之由于歷史原因，大量受損自然生態(tài)系統(tǒng)亟待恢復(fù)。隨著全球氣候變化日益加劇，對(duì)草原、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性也構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。

第一財(cái)經(jīng)記者日前在西藏自治區(qū)采訪時(shí)，西藏林業(yè)廳有關(guān)專家介紹，青藏高原近50%的草原面臨不同程度的退化威脅，且高寒草甸、高寒草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力差，存在邊治理邊退化、二次退化、鼠蟲害反彈等現(xiàn)象。尤其是黑土灘和黑土坡仍廣泛分布，僅西藏和青海的“黑土灘”型極重度退化草原面積就達(dá)1100萬公頃，嚴(yán)重威脅草原生態(tài)的整體安全。

在青海省東北部的祁連縣，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門有關(guān)官員對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說，該縣沙龍灘地區(qū)有110多萬畝草場(chǎng)，由于海拔高、生態(tài)脆弱，加之過度放牧、氣候變暖等因素，有90萬畝草場(chǎng)出現(xiàn)不同程度退化，其中35萬畝草場(chǎng)退化為黑土灘、55萬畝草場(chǎng)呈現(xiàn)中度退化。

《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)規(guī)劃》明確，實(shí)施祁連山生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、若爾蓋草原濕地-甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、阿爾金草原荒漠生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、藏西北羌塘高原生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、藏東南高原生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、西藏“兩江四河”造林綠化與綜合整治、青藏高原礦山生態(tài)修復(fù)等8項(xiàng)重點(diǎn)工程，共29個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。

參加上述規(guī)劃編制的專家介紹，重大工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都十分巨大。以青藏高原生態(tài)屏障區(qū)重大工程為例，通過強(qiáng)化天然草原保護(hù)，科學(xué)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策等措施，預(yù)計(jì)草原綜合植被蓋度可平均提高5%~10%，將大幅增加牧草產(chǎn)量和草原載畜能力，改善當(dāng)?shù)厮临Y源條件，有效促進(jìn)畜牧業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

《東北森林帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》也預(yù)測(cè)，根據(jù)現(xiàn)行森林生態(tài)服務(wù)核算方法測(cè)算，到2035年，工程區(qū)森林每年提供的主要生態(tài)服務(wù)價(jià)值達(dá)到2.7萬億元以上，年蓄水量增加277.6億立方米，占年水資源總量的27%；年保土量增加4500萬噸；年均增加森林碳匯0.9億噸二氧化碳當(dāng)量。根據(jù)我國(guó)國(guó)際重要濕地生態(tài)價(jià)值相關(guān)估算成果，因濕地面積恢復(fù)和擴(kuò)大，工程區(qū)濕地年生態(tài)服務(wù)價(jià)值增加119.9億元。

各級(jí)財(cái)政的重點(diǎn)支持領(lǐng)域

上述重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程中，一些項(xiàng)目前期已經(jīng)動(dòng)工。

《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)規(guī)劃》涉及青海湖流域水源涵養(yǎng)及水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目。據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，“十三五”以來，青海省林業(yè)和草原局持續(xù)加大沙漠化土地治理力度，青海湖周邊地區(qū)累計(jì)完成沙化土地治理任務(wù)50余萬畝。

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，五年來，青海湖濕地面積增加1.35萬公頃，沙地、裸地、鹽堿化土地面積減少3960公頃。青海湖水位連續(xù)15年上漲達(dá)到3196.62米，較五年前增長(zhǎng)1.8米；青海湖水域面積達(dá)到4588.81平方公里，恢復(fù)至20世紀(jì)60年代的水平，水環(huán)境重要指標(biāo)多年來保持穩(wěn)定。濕地指示性物種(水鳥)多樣性實(shí)現(xiàn)增量，五年增加4種，整體種群數(shù)量多年保持穩(wěn)定，總體資源量達(dá)到40萬余只，青海湖裸鯉蘊(yùn)藏量較保護(hù)初期增長(zhǎng)了38倍。

推進(jìn)實(shí)施這些重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，資金問題最為關(guān)鍵。

《總體規(guī)劃》明確，將全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程作為各級(jí)財(cái)政的重點(diǎn)支持領(lǐng)域；鼓勵(lì)各地統(tǒng)籌多層級(jí)、多領(lǐng)域資金，形成資金投入合力。持續(xù)加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，建立完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。將生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域作為金融支持的重點(diǎn)，建立健全生態(tài)資源融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品。

上述兩個(gè)《專項(xiàng)管理辦法》也已明確，專項(xiàng)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資資金，可以采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息方式安排項(xiàng)目。根據(jù)不同氣候區(qū)項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)、中央和地方事權(quán)劃分原則、所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等情況，實(shí)施差別化的中央預(yù)算內(nèi)投資政策，統(tǒng)籌加大對(duì)中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度。

第一財(cái)經(jīng)記者從國(guó)家林草局了解到，在完善林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資政策方面已經(jīng)推出了多種辦法。國(guó)家林草局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2021年已將人工造喬木林、灌木林、退化喬木林修復(fù)、人工種草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別提高至800元/畝、350元/畝、600元/畝、300元/畝，一定程度緩解了林業(yè)生態(tài)建設(shè)成本壓力。

在拓展多元化投資渠道方面，目前國(guó)家實(shí)行先造后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)等方式，支持鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。對(duì)于符合條件的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，可按程序向省級(jí)政府申請(qǐng)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券。林草部門還利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)外金融機(jī)構(gòu)提供對(duì)林業(yè)的扶持性貸款等方式籌集資金。

除此之外，國(guó)家還建立了多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2020年安排重慶市、四川省、貴州省、云南省等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。地方政府由于生態(tài)環(huán)境治理、減少污染、控制排放等削減工業(yè)項(xiàng)目和限制開發(fā)形成的財(cái)政減收增支，標(biāo)準(zhǔn)收支缺口自動(dòng)放大，享受的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也將相應(yīng)增加，從而形成對(duì)這些地區(qū)發(fā)展成本的自動(dòng)補(bǔ)償。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，國(guó)家支持鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要有三個(gè)方面的原因：一是社會(huì)資本相對(duì)充裕；二是社會(huì)資本的行為主體直接參與保護(hù)和修復(fù)是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，資金的利用效率高；三是可以發(fā)揮社會(huì)行為主體的保護(hù)和修改技術(shù)。

周宏春說，從以往成功的經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)資本在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中可通過“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”，經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用，開展產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)標(biāo)識(shí)、品牌建設(shè)，以及相關(guān)的稅收減免政策優(yōu)惠和金融扶持等方式獲得收益。

他同時(shí)表示，保障社會(huì)資本的收益和權(quán)益，關(guān)鍵在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)方案是否能得到執(zhí)行，相關(guān)權(quán)益、責(zé)任、罰則等是否明確，以及地方政府以往項(xiàng)目的執(zhí)行情況等。