歷經(jīng)數(shù)月的兩黨分歧與黨內(nèi)僵局， 11月19日美國眾議院表決通過了《重建更好未來法案》（下稱“法案”）。民主黨人為爭(zhēng)取明年中期選舉的勝利，必須確保能贏得“民心”的稅改法案在參議院盡快落地。美國蓋洛普公布的10~11月民意調(diào)查顯示，總統(tǒng)拜登的支持率為42%左右，相比今年1月份下降了15%，此時(shí)，法案在眾議院通過對(duì)拜登政府而言，無疑是一次“及時(shí)雨”般的階段性勝利。

眾議院版法案的主要內(nèi)容

從法案內(nèi)容看，拜登政府先前主張的一些增稅效果明顯、政策設(shè)計(jì)巧妙的稅改舉措大多“銷聲匿跡”，取而代之的是更為溫和、更得“民心”的稅改政策。

1.公司稅政策。

一是恢復(fù)征收替代性最低稅（AMT）。AMT最低稅率為15%，當(dāng)公司的調(diào)整后財(cái)務(wù)報(bào)表利潤（AFSI）乘以最低稅率15%，減去一般商業(yè)抵免和境外稅收抵免后計(jì)算出的稅額，超過其繳納的公司所得稅時(shí)，公司需補(bǔ)充納稅，應(yīng)納稅額等于二者之間的差額。該規(guī)則適用于三年內(nèi)平均AFSI超過10億美元的公司，但不包括小型股份公司（S型公司）、不動(dòng)產(chǎn)投資信托（REITs）及受監(jiān)管投資公司（RICs）。

二是征收一項(xiàng)股票回購稅。對(duì)發(fā)生股票回購的美國上市公司（REITs和RICs除外），按其回購股票的市場(chǎng)公允價(jià)值征收1%的特種稅。該規(guī)則不適用于一個(gè)納稅年度內(nèi)回購股票的總價(jià)值不超過100萬美元的公司。

2.個(gè)人所得稅政策。

其一，開征一項(xiàng)千萬、億萬美元富豪稅。對(duì)經(jīng)修正的調(diào)整后毛所得（MAGI）超過1000萬美元（已婚單獨(dú)申報(bào)為500萬美元）的納稅人征收等同于MAGI的5%的附加稅，對(duì)MAGI超過2500萬美元（已婚單獨(dú)申報(bào)為1250萬美元）的納稅人征收等同于MAGI的8%的附加稅。

其二，調(diào)整投資凈收益稅（NIIT）規(guī)則。將NIIT的適用范圍擴(kuò)大至單身申報(bào)應(yīng)稅所得超過40萬美元、已婚聯(lián)合申報(bào)應(yīng)稅所得超過50萬美元的納稅人在普通的貿(mào)易或業(yè)務(wù)中獲得的投資凈收益，但該項(xiàng)收益已繳納自雇稅的除外。

其三，調(diào)整《美國救援計(jì)劃》中規(guī)定的若干稅收抵免的適用期限。將兒童稅收抵免（CTC）、無子女的納稅人的勞動(dòng)所得稅收抵免（EITC）延長適用至2022年12月31日，保費(fèi)稅收抵免（PTC）延長適用至2025年12月31日。

其四，永久限制非公司納稅人的超額經(jīng)營虧損扣除，允許超額經(jīng)營虧損結(jié)轉(zhuǎn)至下一納稅年度抵扣。超額經(jīng)營虧損是指納稅人經(jīng)營活動(dòng)的凈虧損超過一定門檻的虧損部分。該項(xiàng)門檻數(shù)額在2021年為已婚聯(lián)合申報(bào)52.4萬美元、其他申報(bào)26.2萬美元。

其五，調(diào)整納稅人在州和地方繳納的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅與銷售稅（SALT）扣除規(guī)則。將SALT扣除上限從現(xiàn)行稅法規(guī)定的1萬美元（已婚單獨(dú)申報(bào)為5000美元）提高至7.25萬美元（已婚單獨(dú)申報(bào)為3.625萬美元），關(guān)于扣除上限的調(diào)整適用于2021至2030年，2031年則將SALT扣除上限調(diào)整回1萬美元。

3.國際稅收政策。

第一，調(diào)整全球無形低課稅所得（GILTI）稅制。主要包括：（1）將GILTI適用的扣除比例從50%減至28.5%。該規(guī)則與現(xiàn)行21%的聯(lián)邦公司所得稅稅率相結(jié)合后，GILTI的觸發(fā)稅率將從現(xiàn)行的10.5%提高至15%；（2）將計(jì)算GILTI時(shí)可排除合格商業(yè)資產(chǎn)投資（QBAI）的比例從現(xiàn)定的10%減至5%；（3）修改計(jì)算GILTI有效稅率的方法，從現(xiàn)行的“全球混合”模式改為“轄區(qū)混合”模式；（4）將GILTI中的境外稅收抵免（FTC）比例從現(xiàn)定的80%提高至95%。

第二，調(diào)整稅基侵蝕與反濫用稅（BEAT）的稅率。現(xiàn)行BEAT觸發(fā)稅率為10%，2022年將繼續(xù)適用該稅率。但2023年適用稅率調(diào)整為12.5%，2024年調(diào)整為15%，2025年及以后調(diào)整為18%。

第三，將境外無形所得（FDII）稅制適用的扣除比例從現(xiàn)行37.5%減至24.8%，結(jié)合現(xiàn)行21%的聯(lián)邦公司所得稅稅率，F(xiàn)DII的實(shí)際稅率將從現(xiàn)行的13.125%提高至15.8%。

總的來講，此次眾議院版法案純屬“半路出家”，一改一直以來白宮政府和眾議院籌款委員會(huì)的政策設(shè)想。在公司稅方面，不再調(diào)整聯(lián)邦公司所得稅稅率，而是保持現(xiàn)行21%的單一稅率，并刪除了提高公司之間分配股息的稅收扣除額規(guī)則。

在個(gè)人所得稅方面，不再保留眾議院籌款委員會(huì)9月份建議的提高個(gè)人所得稅及長期資本利得稅最高邊際稅率、延長附帶權(quán)益持有期、限制高收入人群的合格經(jīng)營所得扣除等規(guī)則；同時(shí)，對(duì)富人征收的附加稅進(jìn)行部分調(diào)整，提高了適用的收入門檻及稅率。在遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅方面，幾乎未觸及核心制度調(diào)整。

在國際稅收方面，重新調(diào)整了GILTI、BEAT、FDII的觸發(fā)稅率，與籌款委員會(huì)9月份提案提出的稅率相比均有所下調(diào)，并將政策的生效時(shí)間推遲一年。但是，法案新增了股票回購稅，恢復(fù)了特朗普稅改前一直實(shí)施的公司替代性最低稅（AMT），也保留了擴(kuò)大適用于投資凈收益稅等規(guī)則。

眾議院版法案的多維潛在影響分析

首先，法案總體上有助于美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制通脹、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，能在降低政府償債壓力的同時(shí)，緩解當(dāng)前的財(cái)政赤字危機(jī)。據(jù)國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）測(cè)算，法案將在未來10年內(nèi)增收1.27萬億美元，外加由美國國稅局加強(qiáng)稅收審計(jì)和征管帶來的2070億美元，在彌補(bǔ)同期1.64萬億美元的稅改支出后，只增加1600億美元的政府債務(wù)。同時(shí)，股票回購稅的征收可能促使公司將更多的資金重新投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，新建工廠或提高員工福利、工資，短期來看有助于社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展。

在控制高通脹問題上，法案提出的一攬子改革措施似乎也有“良效”。據(jù)美國勞工統(tǒng)計(jì)局（BLS）統(tǒng)計(jì)，美國10月份的消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)同比上漲6.2%。有專家指出，供應(yīng)鏈障礙和勞動(dòng)力短缺是造成當(dāng)前美國通貨膨脹的主要原因，而法案中兒童保育、教育等方面的投資和抵免措施將幫助更多的勞動(dòng)力回歸就業(yè)市場(chǎng)，對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的稅收激勵(lì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的重建與完善將有助于恢復(fù)供應(yīng)鏈。事實(shí)上，此前已有17位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家公開致信拜登支持《兩黨基建法案》和《重建更好未來法案》，他們認(rèn)為美國政府的大規(guī)模投資帶來的通貨膨脹效應(yīng)微不足道，通過滿足長期的社會(huì)需求、促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的財(cái)經(jīng)類法案，將確保美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更有效率、更可持續(xù)、更加公平的方向轉(zhuǎn)型，反而可以在一定程度上緩解通脹壓力。

其次，法案的細(xì)節(jié)安排更多利好社會(huì)普通民眾，能一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行美國稅制漏洞，而對(duì)富豪和繳納低稅率的大型公司進(jìn)行稅收規(guī)制，或在全球范圍內(nèi)形成示范效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)說，法案提高了政府在教育、兒童保育、醫(yī)療、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域的財(cái)政支出，滿足了美國普通民眾日益增長的美好生活需要。值得關(guān)注的是，法案劍指高收入人群及其投資收益，試圖回應(yīng)自2018年特朗普稅改后“對(duì)資本征稅越來越少，對(duì)勞動(dòng)征稅越來越多”的現(xiàn)實(shí)苛責(zé)。ProPublica公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年至2018年間美國最富有的25位億萬富翁繳納的個(gè)人所得稅有效稅率僅為3.4%，億萬富翁杰夫•貝索斯等人最近幾年甚至未繳納過任何聯(lián)邦個(gè)人所得稅。法案向富豪征收附加稅有助于調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)稅制公平，最終贏得了美國100多家團(tuán)體機(jī)構(gòu)以及數(shù)以萬計(jì)的普通民眾的支持?？梢钥吹?，伴隨各國財(cái)政預(yù)算案的陸續(xù)發(fā)布，越來越多的國家也將后疫情時(shí)代稅制改革的目標(biāo)“錨定”高凈值人群，關(guān)于開征富人稅的討論與呼聲空前高漲。

而從公司稅改革視角看，社會(huì)各界對(duì)于大型公司不繳或僅繳少量稅款的批評(píng)之聲也時(shí)常見諸報(bào)端。據(jù)美國稅收與經(jīng)濟(jì)政策研究所（ITEP）研究，至少有55家美國最大的公司在最近一個(gè)納稅年度沒有繳納過聯(lián)邦公司所得稅。從政策目標(biāo)看，法案推出AMT是為防止特定公司在向投資者報(bào)告巨額利潤的同時(shí)，卻利用稅收減免政策享受低稅待遇，而AMT的適用門檻將確保約200家高盈利公司繳納至少15%的稅款。

最后，法案緊扣當(dāng)前全球最低稅改革與氣候變化這兩大國際高度關(guān)注的財(cái)經(jīng)話題，通過國內(nèi)稅法改革及時(shí)回應(yīng)，甚至是引領(lǐng)這一輪變革趨勢(shì)。

一方面，法案基本延續(xù)了籌款委員會(huì)9月份法案的設(shè)計(jì)立場(chǎng)，擱置了美國白宮和財(cái)政部“大破大立”的改革思路，譬如未用停止有害倒置和終結(jié)低稅發(fā)展（SHIELD）稅制取代BEAT稅制，而是在整體上保留特朗普稅改推出的GILTI、BEAT和FDII稅制要素的同時(shí)，降低了受這些稅制約束的跨國企業(yè)海外利潤享受的稅收優(yōu)惠力度，并將GILTI的稅制要素同G20/OECD正在推動(dòng)的“支柱二”全球最低稅改革方案趨近一致。從改革效果看，法案調(diào)整后的國際稅收條款能更好地實(shí)現(xiàn)GILTI、BEAT與全球最低稅“并存”的多邊談判目標(biāo)，一定程度上有利于促進(jìn)海外利潤回流美國、阻止全球稅率逐底競(jìng)爭(zhēng)。

另一方面，美國的脫碳計(jì)劃和其他支持氣候變化行動(dòng)方案也通過法案得以部分實(shí)施，其向低排放能源制造業(yè)、改進(jìn)能源技術(shù)的行業(yè)提供稅式支出規(guī)模高達(dá)5550億美元。從政策設(shè)計(jì)源頭上講，支持氣候變化的稅收政策符合民主黨人的可持續(xù)發(fā)展理念，不僅可以從拜登競(jìng)選提議及其上臺(tái)后簽署的幾項(xiàng)重大財(cái)經(jīng)類法案中窺見，而且“綠色”稅改條款的出臺(tái)也可視為是拜登政府履行第26屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)上公開承諾的一種本土化回應(yīng)。不可否認(rèn)，美國作為碳排放大國，積極采取脫碳行動(dòng)將有助于推動(dòng)全球凈零排放的目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)，其做法也值得更多國家效仿。

拜登稅改立法的未來發(fā)展

按照稅改立法程序，此次眾議院通過的法案將移交參議院商討表決，在參議院共和黨議員不出現(xiàn)“破天荒”倒戈情形的前提下，需經(jīng)過參議院每一位民主黨的同意才能借助預(yù)算和解程序通過最終的法案，一旦參議院對(duì)法案中的部分內(nèi)容提出不同意見，則需要將法案再度移交眾議院表決，最終形成聯(lián)合共識(shí)法案方能交由總統(tǒng)簽署。此前，參議院民主黨領(lǐng)袖查克•舒默表示將致力于在今年圣誕節(jié)前通過最終法案，但各方均預(yù)計(jì)在參議院表決時(shí)將面臨不小的波瀾，必須平衡“主張減少眾議院版法案中某些社會(huì)福利的溫和派民主黨人”與“希望保留甚至擴(kuò)大這些條款的進(jìn)步派民主黨人”之間的利益。例如，溫和派人士曼欽希望廢除為大多數(shù)美國人提供四個(gè)星期帶薪休假的規(guī)定，而進(jìn)步派人士桑德斯則對(duì)眾議院提出的SALT扣除上限的調(diào)整表示異議，同時(shí)他希望最終法案強(qiáng)化在處方藥、醫(yī)療保險(xiǎn)及氣候等領(lǐng)域方面的措施。

盡管最終落地的法案肯定會(huì)再有所變化，但總體框架和改革方向應(yīng)不會(huì)有太大突破，開征富人稅、出臺(tái)替代性最低稅、調(diào)整國際稅制條款等事項(xiàng)已在兩黨之間取得基本共識(shí)，按此預(yù)期，或有望年底前形成最終法案。不過，最終法案落地雖會(huì)帶來階段性重大利好，但在當(dāng)前和今后很長一段時(shí)期，美國所面臨的高負(fù)債和高通脹問題仍是拜登政府必須回應(yīng)的重大挑戰(zhàn)。

（劉奇超系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國際稅務(wù)研究中心研究員，許維萱、沈濤系中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院助理研究員）