未成年人權益屢受侵害兒童福利立法亟待提速

完善監(jiān)護制度為兒童權利兜底

●　目前未成年人監(jiān)護制度采取親屬監(jiān)護為主、組織監(jiān)護為輔的理念。由于過分依賴家庭私權自治，而忽視了國家公權力的介入

●　國家擔任未成年人的監(jiān)護人，可以有多種實現(xiàn)形式，包括民政部門直接設立兒童福利機構承擔監(jiān)護職責;委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的人進行監(jiān)護，民政部門對監(jiān)護行為進行監(jiān)督，并承擔相關監(jiān)護費用;委托合格的民間組織承擔監(jiān)護職責

●　雖然我國已構建了兒童保護的基本制度框架，義務教育法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護職責作出了一些規(guī)定。但這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實施主體、程序等缺乏具體明確的規(guī)定。因此，需要構建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度

□　本報記者 王陽

7月14日，浙江杭州警方發(fā)布警情通報，淳安縣9歲女孩章子欣的遺體在寧波象山石浦海域海面上被發(fā)現(xiàn)，令關注章子欣命運的無數(shù)網(wǎng)民痛心難受，唏噓不已。

在這個“人人都有麥克風”的眾媒時代，未成年人的安全問題引起社會的極大關注。也有網(wǎng)民認為，犯罪分子固然可恨，但我國在對未成年人監(jiān)護方面的漏洞不容忽視。

有專家告訴《法制日報》記者，雖然我國已經(jīng)構建了兒童保護的基本制度框架，義務教育法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護職責作出了一些規(guī)定。然而，目前這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實施主體、程序等都缺乏具體明確的規(guī)定。因此，需要構建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺，填補兒童福利的立法空缺。

兒童悲劇頻頻發(fā)生

監(jiān)護人須擔負責任

兒童是祖國的未來、民族的希望。

為了防止未成年人因為脫離監(jiān)護遭受侵害，我國的民法總論、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法都規(guī)定了監(jiān)護人的責任，除了供吃、穿、住、醫(yī)療等條件以保障未成年人得以生存和身體的健康，還包括采取有效措施以保護未成年人的安全。不過，由于法律對監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責缺乏具體的、可操作性的懲戒措施，近年來，侵害兒童基本權益的事件時有發(fā)生。

7月3日下午，有地方媒體報道稱，上市公司新城控股董事長王振華因猥褻9歲女童，在上海被采取強制措施。

據(jù)報道，犯罪行為發(fā)生于6月29日下午，地點為上海大渡河路一家五星級酒店。被猥褻的女童事后向母親打電話哭訴，其母隨即報警。

目前，女童已驗傷情，陰道有撕裂傷，構成輕傷。

《法制日報》記者查閱相關資料得知，新城控股總部設在上海，經(jīng)營范圍有住宅開發(fā)、商業(yè)開發(fā)與商業(yè)管理運營。犯罪嫌疑人王振華為江蘇人，曾獲長江商學院工商管理專業(yè)碩士學位。除了擔任上海市政協(xié)委員，還是江蘇省人大代表，并在全國工商聯(lián)、上海市房地產(chǎn)商會、江蘇省工商聯(lián)等擔任一定職位，獲得過中華慈善突出貢獻人物等榮譽。

據(jù)涉案女子周某向警方供述，女童的母親為其朋友。事發(fā)當天，周某謊稱帶其兩個女兒去上海迪士尼玩，將兩個女孩從江蘇帶至上海后，入住酒店。當天王某對9歲女童實施犯罪，事后給付周某現(xiàn)金1萬元。

預防未成年人犯罪法規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，不得讓不滿12周歲的未成年人脫離監(jiān)護，不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監(jiān)護單獨居住。”有網(wǎng)民認為，犯罪嫌疑人王振華、周某固然可恨，但女童的母親作為監(jiān)護人的責任也不容忽視。

無獨有偶。家住杭州淳安縣千島湖鎮(zhèn)青溪村的章子欣，常年和爺爺奶奶住在一起。7月4日，家中兩名租客梁某華、謝某芳謊稱帶孩子赴上海當婚禮花童，但兩人并未按約定帶回孩子。7月8日，梁某華、謝某芳二人被發(fā)現(xiàn)在寧波東錢湖投湖自殺。7月13日下午，章子欣尸體被發(fā)現(xiàn)。

有專家認為，未成年人的認知能力、自我保護能力等極為有限，看似安全無虞的孩子，在成長過程中充滿了太多隱患，其合法權益保護和安全保障，更多地需要監(jiān)護人負起責任、作出擔當。

據(jù)相關專家介紹，目前未成年人監(jiān)護制度采取親屬監(jiān)護為主、組織監(jiān)護為輔的理念。由于過分依賴家庭私權自治，而忽視了國家公權力的介入，“現(xiàn)實情況卻是，家庭生活占據(jù)了未成年人的大部分時間，對其施暴的往往正是其父母”。

監(jiān)護制度逐步完善

實現(xiàn)形式多種多樣

生而不養(yǎng)，養(yǎng)而不教，是家庭責任的缺失。而現(xiàn)代社會的進步在于，家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長卻不能單純依靠家庭，政府和社會也負有扶助、保障之責。

此前，杭州市蕭山區(qū)人民檢察院辦理過一起性侵女童案。蕭山區(qū)人民檢察院在辦理此案時，并沒有就案辦案，而是把視角放在如何及時發(fā)現(xiàn)和打擊侵害未成年人違法犯罪上，他們聯(lián)合公安、衛(wèi)計局建立了侵害未成年人案件強制報告制度，旨在第一時間發(fā)現(xiàn)犯罪，第一時間開展保護救助工作，避免未成年被害人遭受二次傷害。這個個案曾被最高人民檢察院列入未成年人司法保護十大典型案例。

隨后，杭州市人民檢察院在推廣蕭山區(qū)人民檢察院做法的基礎上，又聯(lián)合10多個部門出臺侵害未成年人案件強制干預制度。

其實，早在1986年出臺的民法通則中，就出現(xiàn)了“監(jiān)護權撤銷”的法律概念，但全國剝奪監(jiān)護權案件并進入司法程序的數(shù)量屈指可數(shù)。業(yè)內(nèi)人士認為，造成這種現(xiàn)狀的一個重要原因就是剝奪未成年人監(jiān)護人的監(jiān)護權很容易，誰來接力卻是一個難題。

依據(jù)民法通則的規(guī)定，除親屬監(jiān)護外，還規(guī)定了組織監(jiān)護人，即未成年人的父母所在單位，未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門。

有專家告訴《法制日報》記者，在計劃經(jīng)濟條件下，由父母所在單位擔當未成年人監(jiān)護人尚有可行性，但在市場經(jīng)濟條件下，單位與職工僅是勞動雇傭關系，再由單位擔任監(jiān)護人已不切實際。同樣，居委會和村委會擔任監(jiān)護人，既無專門經(jīng)費也無專門人員，很難保證被監(jiān)護人健康成長。“民政部門倒可以成為合格的監(jiān)護人，但法律對此規(guī)定過于籠統(tǒng)，既沒有規(guī)定民政部門擔任監(jiān)護人的具體條件，也沒有規(guī)定相應的程序，導致這一規(guī)定流于形式。”

2015年，最高法、最高檢、公安部、民政部四部門出臺的《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》實施，“監(jiān)護權撤銷”的案件才慢慢多了起來。

日前，一起由北京市西城區(qū)民政局提出申請的撤銷監(jiān)護人資格案，引起了社會的廣泛關注。未成年人小芳的養(yǎng)母因長期毆打辱罵小芳，強迫小芳撿拾廢品，法院因此判決撤銷養(yǎng)母作為小芳監(jiān)護人的資格，并指定西城區(qū)民政局為小芳的監(jiān)護人。

北京律師肖東平認為，上述判決正是2017年10月1日實施的民法總則的一大亮點，即強調(diào)國家監(jiān)護職責。“與民法通則相比較，刪去了未成年人父母所在單位，而改為民政部門。此規(guī)定明確了民政部門的監(jiān)護資格，有利于民政部門發(fā)揮對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的兜底性監(jiān)督，有利于保障未成年人的合法權益。事實上，只有由國家出資，確立國家監(jiān)護制度，才符合立法精神和時代要求。”

有專家建議，國家擔任未成年人的監(jiān)護人，可以有多種實現(xiàn)形式，包括民政部門直接設立兒童福利機構承擔監(jiān)護職責;委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的人進行監(jiān)護，民政部門對監(jiān)護行為進行監(jiān)督，并承擔相關監(jiān)護費用;委托合格的民間組織承擔監(jiān)護職責。

困難兒童亟需救助

普惠福利盡快覆蓋

另外一個不容忽視的問題是，我國的兒童福利長期屬于補缺型的社會福利，服務對象比較狹窄，通常局限于兒童福利機構集中供養(yǎng)的孤兒和棄嬰。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，殘疾孤兒、貧困家庭兒童、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越來越多的“特殊困難兒童”需要救助。

2013年6月27日，民政部下發(fā)《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次，提出分層次，分類型，分標準，分區(qū)域，逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。

《法制日報》記者采訪得知，我國雖然出臺了多項法律和政策，加入了《兒童權利公約》等國際條約，制定了《中國兒童發(fā)展綱要》(2011—2020)，但迄今尚缺乏統(tǒng)一的綜合性法律，來指導和推動兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

1989年，第44屆聯(lián)合國大會通過《兒童權利公約》，這是第一部有關保障兒童權利且具有法律約束力的國際性約定，1990年9月2日生效。

截至1997年1月1日，《兒童權利公約》的締約國有188個，其中包括中國。

憲法第49條第一款也規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”。根據(jù)憲法規(guī)定，國家應當切實采取措施保護兒童的健康成長。

有專家因此認為，制定《兒童福利條例》，既是中國作為《兒童權利公約》締約國的責任，也是我國憲法的要求。

在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，巴福榮等34名代表提出議案，建議制定兒童福利法。議案提出，因理念、制度設計、機構設置和資源投入等原因，我國的兒童福利事業(yè)還比較落后，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應。建議制定兒童福利法，進一步保障兒童福利。

全國人大內(nèi)務司法委員會隨后認為，代表提出制定兒童福利法的議案很重要，建議國務院有關部門抓緊制定兒童福利條例，并在立法中認真研究代表議案中提出的問題和建議。

據(jù)相關媒體報道，在民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司兒童福利處的組織下，眾多專家經(jīng)無數(shù)次討論、修改，在2012年下半年完成了兒童福利體系的草案。

2013年4月，民政部在北京召開《兒童福利條例》框架論證會，組織專家研究論證制定《兒童福利條例》的原則、框架和基本內(nèi)容等，旨在通過立法解決兒童保護和兒童福利領域的突出問題，進一步維護廣大兒童，特別是困境兒童的基本權益。

2014年3月，周洪宇等14位湖北團代表聯(lián)名提交了一份關于盡快制定并實施《兒童福利條例》的建議。周洪宇認為，目前的兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規(guī)范，針對分散的群體出臺相應的政策，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。同時，涉及兒童福利的部門由于互不隸屬，政出多門，各自為政，遇到棘手的問題好像誰都可以不管，因而無法對困境兒童問題予以根源上的解決。

“只有在具備機構和專人的情況下，才能更好地開展兒童工作。”有專家建議，《兒童福利條例》中，首先應明確在各層級建立兒童機構，推動人員專業(yè)化、體制化，包括社區(qū)、區(qū)縣等層級，最低一級設在社區(qū)或村莊，名為兒童服務中心，開展兒童福利服務。

2017年8月，民政部社會事務司專家組到張家港市開展《兒童福利條例》立法調(diào)研，分別調(diào)研了鎮(zhèn)(區(qū))兒童福利指導站、村(社區(qū))兒童福利載體以及兒童社工服務組織。

2018年9月14日，民政部在對李豐代表“關于盡快推進困境兒童保障機制及立法的建議”作出答復時稱：近些年來，民政部與最高人民法院等部門多次召開聯(lián)席會議，積極推進兒童福利立法，致力于構建兒童福利案件處理程序完善工作。2015年、2016年、2017年連續(xù)3年，民政部向國務院法制辦申請，將《兒童福利條例》的制定工作列入了國務院研究類立法計劃。

然而，一部關于兒童福利的綜合性法律至今尚未出臺。

因此，也有專家呼吁：“家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長不能單純依靠家庭，需要構建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度。同時，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺，從根源保障兒童福利。”