申請工傷認(rèn)定，難不難?

不難，只要填一張工傷認(rèn)定申請表、提供勞動關(guān)系證明、相關(guān)病歷就可以。

作出一個工傷認(rèn)定，繁不繁瑣?

有時，工傷認(rèn)定過程可能出現(xiàn)馬拉松式、持續(xù)數(shù)年之久，申請認(rèn)定、認(rèn)定或不予認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟……

為了得到一個確定或滿意的工傷認(rèn)定結(jié)論，海南省?？谑旭T某家人奔走了6年，湖北省武漢市徐先生的家人也已耗時近兩年。

從全國范圍看，工傷認(rèn)定的馬拉松式過程并不鮮見。為何會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?如何破除這一困局?《法制日報》記者進行了調(diào)查走訪。

陷入重新認(rèn)定“循環(huán)”

八月盛夏，蟬聲聒噪，江漢大學(xué)里愈發(fā)寧靜，偶有零星的學(xué)生頂著烈日穿行在校園。

“這兒就是我丈夫掉下來的地方。”指著J01教學(xué)樓B區(qū)回廊前空地，李女士告訴記者。她的丈夫徐先生，生前是江漢大學(xué)機電與建筑工程學(xué)院教師。2016年10月25日13時許，徐先生在校內(nèi)墜亡。

接到報警，武漢市公安局武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))分局迅速出警。

2016年10月31日，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))公安分局湖濱派出所向李女士出具告知單：經(jīng)該分局刑偵大隊綜合勘驗，初步結(jié)論為其丈夫系高墜死亡，排除刑事案件。

根據(jù)教學(xué)安排，2016年10月25日15時50分，徐先生要在江漢大學(xué)J06教學(xué)樓講授《汽車貿(mào)易》課程。

而在前一天，徐先生因身體不適到湖北省中醫(yī)院住院治療，經(jīng)初步診斷患有焦慮性抑郁癥。

2016年10月25日上午，徐先生向醫(yī)生請假回家。午飯后，徐先生到江漢大學(xué)，不久發(fā)生慘劇。

同年10月31日，李女士就丈夫高墜身亡一事委托江漢大學(xué)提出工傷認(rèn)定申請。

2016年12月29日，武漢市人社局出具《不予認(rèn)定工傷認(rèn)定書》，認(rèn)定徐先生當(dāng)日墜亡并非工作時間，其墜亡地點不具備因工作意外墜亡條件，故其墜亡不能認(rèn)定系工作時間受到事故傷害，不予認(rèn)定工傷。

李女士不服，申請行政復(fù)議，湖北省人社廳維持武漢市人社局作出的不予認(rèn)定工傷決定。

2017年4月10日，李女士一紙訴狀將武漢市人社局和湖北省人社廳告上法庭，江漢大學(xué)為本案第三人。武昌區(qū)人民法院一審和武漢市中級人民法院二審均判決武漢市人社局?jǐn)≡V，判令重新作出工傷認(rèn)定決定。

同年12月25日，武漢市人社局再次作出不予認(rèn)定工傷決定書。李女士不服，向武漢市人民政府提起行政復(fù)議。

今年4月2日，武漢市政府撤銷了武漢市人社局的決定，責(zé)令其重新作出認(rèn)定。

有判決、有行政復(fù)議決定，李女士本以為可以安心地等待武漢市人社局作出予以認(rèn)定為工傷的決定了。沒想到，今年6月4日，武漢市人社局再次作出不予認(rèn)定工傷決定書。

李女士的遭遇，并不是個案。

2011年11月15日晚，海南省海口市瓊山中學(xué)教師馮某因連夜評改學(xué)生試卷在家猝死。?？谑腥松缇终J(rèn)為馮某在家加班工作期間病發(fā)身亡不符合“工作時間、工作崗位”這一標(biāo)準(zhǔn)，作出不予認(rèn)定工傷決定書。

此案經(jīng)過長達(dá)6年的行政訴訟、行政復(fù)議，2017年11月29日，最高人民法院裁定駁回?？谑腥松缇值脑賹徤暾垼?zé)令其重新作出具體行政行為。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在工傷認(rèn)定的行政訴訟中，法院只能判決撤銷人社部門作出的行政決定，并責(zé)令其重做，不能直接代替人社部門作出具體行政行為。上級行政機關(guān)在行政復(fù)議中，能夠直接作出具體行政行為，但鮮有如此。

按照法院或復(fù)議機關(guān)要求，人社部門往往會重新調(diào)查取證，提出新證據(jù)，再次作出認(rèn)定決定。但囿于工傷認(rèn)定機構(gòu)調(diào)取證據(jù)的權(quán)限及有權(quán)調(diào)查部門的不愿配合，工傷認(rèn)定很容易陷入循環(huán)往復(fù)的局面。

認(rèn)定機構(gòu)左右為難

馬拉松式的工傷認(rèn)定，“困”住的不僅是申請認(rèn)定人，還有工傷認(rèn)定機構(gòu)。

“反復(fù)進行工傷認(rèn)定，是對行政資源的浪費，但工傷認(rèn)定不是標(biāo)準(zhǔn)答案的簡單判斷題，而是有事實證據(jù)和邏輯觀念作為支撐的論述題。”武漢市人社局工傷生育保險處副處長何軍說。

信息不對稱嚴(yán)重制約了工傷認(rèn)定機構(gòu)的“解題”能力。何軍表示，相對于用人單位和職工，工傷認(rèn)定機構(gòu)往往不能第一時間拿到相關(guān)信息，所知曉的初始信息很少，難以清楚完整了解和還原事件的全貌。

何軍舉例說，兩個人在單位里打架受傷但不報警，單位時隔3個月更有甚者到一年期限前一天再提起申請工傷認(rèn)定;同時，為騙取工傷保險，用人單位與職工甚至?xí)?ldquo;同謀”，共同隱瞞打架事實，讓工傷認(rèn)定機構(gòu)無法核實職工是如何受傷的。

有了報警信息，但由于表述不盡翔實，有時工傷認(rèn)定機構(gòu)也“無計可施”。在進行交通事故的工傷認(rèn)定時，武漢市人社局就收到過“與狗同責(zé)”的“奇葩”責(zé)任認(rèn)定。“一個人騎車上班途中，因躲避路邊竄出的狗而受傷，交警出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書時，認(rèn)定其‘與狗同責(zé)’……”何軍介紹，由于缺乏相應(yīng)的認(rèn)定權(quán)力與手段，工傷認(rèn)定機構(gòu)進行工傷認(rèn)定時要依賴有關(guān)部門前期調(diào)查，但對方并不考慮事故是否因工作原因引起等因素。

武漢市人社局最近一次對徐先生墜亡作出不予認(rèn)定工傷的理由是：根據(jù)他的醫(yī)療記錄，其自2001年開始出現(xiàn)精神方面癥狀。

“人社部門既是工傷認(rèn)定部門，又是直接管理社?；鸬牟块T，時刻面臨著濫用職權(quán)的追責(zé)風(fēng)險。”何軍表示，為防止國有資產(chǎn)流失，人社部門進行工傷認(rèn)定時，會想盡一切辦法去發(fā)現(xiàn)新證據(jù)。

對工傷認(rèn)定當(dāng)前面臨的困局，武漢市人社局工傷生育保險處處長趙杰也覺得很無奈。

現(xiàn)行規(guī)則存在漏洞

《工傷保險條例》規(guī)定，職工“在工作時間和工作場所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的;工作時間前后在工作場所內(nèi)，從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害的”均認(rèn)定為工傷。

但在具體實踐中，關(guān)于“工作時間、工作場所、工作原因”的認(rèn)定存在較大爭議，行政部門與審判機關(guān)沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

在徐先生工傷認(rèn)定案中，武漢市人社局認(rèn)為，工傷認(rèn)定中“工作時間、工作地點、工作原因”實際上是指職工在從事工作的過程中，因為工作原因受傷的情形，三個要素是相互關(guān)聯(lián)、相互印證的關(guān)系。

武漢中院辦案法官則認(rèn)為，不能完全囿于法律條文的字面含義狹隘地理解工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，工作時間應(yīng)包括預(yù)備性或收尾性工作，工作地點應(yīng)有合理區(qū)域或合理作業(yè)半徑而非傳統(tǒng)意義上狹窄的某個點或某個固定的作業(yè)面。

兩級法院的判決均認(rèn)為，徐先生事發(fā)當(dāng)日承擔(dān)該校下午的教學(xué)任務(wù)，而他剛好下午一點左右在校園內(nèi)墜亡，應(yīng)理解為上課即履職前的準(zhǔn)備(預(yù)備性)工作，屬于“工作原因”范疇;J01-B座和J06教學(xué)樓均是學(xué)校校園內(nèi)從事與教學(xué)有關(guān)的場地，應(yīng)一并視為工作場地。

武漢市政府的行政復(fù)議決定則認(rèn)為，市人社局違反了行政訴訟法第71條規(guī)定，即人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

“在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，工傷認(rèn)定機構(gòu)每年面對數(shù)千件案件，每個類型的案件都是成百上千，要求理解和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，不能有單純基于個人的理解和自由裁量權(quán)，那樣會造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的混亂，從而帶來執(zhí)法風(fēng)險。”何軍說。

記者了解到，現(xiàn)有《工傷保險條例》存在“先天不足”——對認(rèn)定工傷的情形，采取列舉式;對不予認(rèn)定工傷的情形，也采取列舉式，這就導(dǎo)致并不能窮盡工傷認(rèn)定中的所有情形，造成了從表面看諸多“認(rèn)定與不認(rèn)定貌似都可以”的困局。

改革完善工傷認(rèn)定規(guī)則

如何破解馬拉松式的工傷認(rèn)定困局?

武漢大學(xué)法學(xué)院班小輝認(rèn)為，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，傳統(tǒng)全日制勞動關(guān)系逐漸發(fā)生改變，人們的工作時間、工作地點、工作方式日趨靈活，給工傷認(rèn)定帶來較大挑戰(zhàn)。

“有些勞動者工作方式較為自由，比如大學(xué)教師，他在家中回復(fù)工作郵件、處理工作事宜時突發(fā)疾病死亡，這種該如何界定?”班小輝認(rèn)為，在工傷認(rèn)定中不能僵化套用“工作時間、工作地點、工作原因”，要結(jié)合勞動者的工作性質(zhì)和事故發(fā)生的原因進行具體分析。

湖北濤實律師事務(wù)所合伙人陳珺談到，徐先生授課前墜樓身亡、馮某在家中熬夜改作業(yè)猝死都屬于工傷認(rèn)定中的“特例”，整個過程存在很多爭議，法律條文沒有作出明確規(guī)定，是實踐中的難點問題。

湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副院長陳焱光介紹，在工傷認(rèn)定中存在一個舉證責(zé)任的分配問題，其中行政機關(guān)要對被訴具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，但在實踐過程中缺乏明確操作標(biāo)準(zhǔn)。

目前，特殊情形下的工傷認(rèn)定，全國并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

對此，何軍建議，基于不同性質(zhì)的工傷，可考慮建立三層次的工傷認(rèn)定——工傷事故保障、工傷意外傷害保障以及視同工傷保障，以滿足不同工傷保障需求，減少工傷認(rèn)定爭議。

記者了解到，目前，法院與行政機關(guān)在工傷認(rèn)定理念上存在差異。

有業(yè)內(nèi)人士表示，工傷認(rèn)定原本是一種行政確認(rèn)行為，人社部門沒有調(diào)查義務(wù)，現(xiàn)在卻被要求還原事實真相，否則法院就以事實不清為由撤銷行政機關(guān)作出的具體行政行為。

何軍建議，完善工傷保險立法，將《工傷保險條例》從行政法規(guī)上升到法律，理清工傷認(rèn)定機制，明確“工傷認(rèn)定到底由誰說了算”。

“在完善工傷立法時，工傷認(rèn)定規(guī)則應(yīng)當(dāng)與靈活用工的發(fā)展趨勢相適應(yīng)。”班小輝建議，例如，對工作地點、工作時間的認(rèn)定，不能僅局限于傳統(tǒng)的用人單位辦公場所和工作時間，若勞動者為了用人單位利益，在家中繼續(xù)從事工作，也應(yīng)當(dāng)視為工作時間和工作地點的延伸;此外，立法還需逐步擴大工傷保險的覆蓋范圍，積極探索靈活就業(yè)人員納入工傷保險的路徑。

當(dāng)勞動者遭遇勞動傷害需要申請工傷認(rèn)定時，班小輝建議他們按照《工傷保險條例》要求，盡可能保存勞動關(guān)系證明、醫(yī)療診斷證明等相關(guān)證據(jù)，及時申請工傷認(rèn)定。